A partir de 5 de julho dos anos eleitorais, passam a vigorar dispositivos legais que restringem atividades ordinariamente admitidas em outros períodos, com o objetivo principal de garantir a normalidade e a legitimidade do voto contra a influência do poder político e econômico ou do uso indevido dos meios de comunicação social.
Tanto no meio jurídico como no meio jornalístico são travadas intensas discussões a respeito das restrições aplicáveis a jornais, rádios e televisões por serem consideradas limitadoras à garantia de liberdade de comunicação social prevista na Constituição da República.1
Por essa ótica, propõe-se a reflexão sobre a normatização hoje vigente, que atinge a livre manifestação de órgãos jornalísticos e seu alcance em um Estado Democrático de Direito, que defende constitucionalmente, como direito fundamental, a livre manifestação do pensamento (Constituição de República, art. 5º, IV e XIV).
Segundo o autor Wolney Ramos (2005, p.131), a primeira regulamentação sobre propaganda eleitoral no rádio foi trazida pela Lei n. 1.164, de 24 de julho de 1950, que instituiu o terceiro Código Eleitoral Brasileiro.
Naquela oportunidade já se registrava a vedação aos jornais ofi-ciais, estações de rádio e tipografias de propriedade da União, dos Estados, do Distrito e dos Territórios Federais, dos Municípios, das autarquias e das sociedades de economia mista, de fazerem propaganda política favorável ou contrária a qualquer cidadão ou partido, como direito e garantia ao exercício do voto.2
A mesma norma garantia o uso de espaço em rádio a todos os partidos e candidatos mediante pagamento, garantida criteriosa rotatividade.3
Posteriormente, em 1962 (Lei n. 4.115, de 22 de agosto de 1962), foi instituído o programa eleitoral gratuito no rádio e na televisão para evitar, segundo Ramos, que apenas candidatos ricos e poderosos tivessem acesso a esses meios de comunicação, sem, contudo, excluir a propaganda paga, como se vê:
Art. 11. A Justiça Eleitoral fará ampla divulgação pela imprensa e pela radiodifusão onde houver bem assim por meio de cartazes afixados em lugares públicos das relações dos nomes e dos números correspondentes dos candidatos registrados, com indicação do partido ou da coligação a que pertençam.
[...]
§ 2º É permitida aos partidos políticos a divulgação a que se refere este artigo e seu § 1º.
§ 3º As estações de radiodifusão e televisão de qualquer potência, inclusive as de propriedades da União, dos Estados, Distrito Federal e Territórios, Municípios, Autarquias Sociedades de Economia e Fundações, nos 60 (sessenta) dias anteriores às 48 (quarenta e oito) horas do pleito de cada Circunscrição Eleitoral do País, reservarão diariamente duas (2) horas para propaganda política gratuita, sendo uma delas durante o dia entre as 13 (treze) e as 18 (dezoito) horas e outra à noite entre as 20 (vinte) e as 22 (vinte e duas) horas sob critério de rigorosa rotatividade aos diferentes partidos, e distribuídos entre êles na proporção das respectivas legendas no Congresso Nacional e nas Assembléias Legislativas Estaduais e, Câmaras Municipais.
[...]
§ 10. As estações de rádio e televisão é vedado cobrar, na publicidade, política, preços superiores aos que tenham vigorado, nos 6 (seis) meses anteriores, para a publicidade comum.
[...]
§ 12. Fora dos horários da propaganda gratuita de que trata o § 3º deste artigo é proibida nos trinta dias que precedem as eleições a divulgação de propaganda individual ou partidária em qualquer localidade do território nacional, através do rádio ou da televisão ressalvada apenas a transmissão ou retransmissão não mais de uma vez, de cada comício público realizado nos locais permitidos pela autoridade competente, na forma da lei.
Apenas a partir de 1974 a publicidade eleitoral ficou restrita, no rádio e na televisão, aos programas gratuitos, direito que veio a ser garantido definitivamente pela Constituição de 1988.
A partir daí foram editadas leis ordinárias a cada eleição, podendo-se observar a evolução da normatização ao longo dos anos:
Lei n. 7.773, de 8 de junho de 1989 – dispõe sobre a eleição para presidente e vice-presidente da República:
[...]
Art. 16. A propaganda eleitoral no rádio e televisão restringir-se-á, unicamente, ao horário gratuito disciplinado pela Justiça Eleitoral, para o período de 15 de setembro a 12 de novembro, com geração de Brasília, em cadeia nacional, e expressa proibição de qualquer propaganda paga.
Art. 25. Os candidatos, após o registro, ficam impedidos de apresentar ou participar de quaisquer programas em emissoras de rádio e televisão, ressalvado o horário de propaganda eleitoral gratuita, os debates organizados de acordo com esta Lei e os noticiários jornalísticos regulares.
Lei n. 8.214, de 24 de julho 1991 – estabelece normas para a realização das eleições municipais de 3 de outubro de 1992 e dá outras providências:
[...]
Art. 43. Nenhuma estação de radiodifusão de propriedade da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, e de qualquer outra entidade de direito público, ou nas quais possuam eles maioria de cotas ou ações, bem assim qualquer serviço de alto-falante mantido pelas mesmas pessoas, poderão ser utilizados para fazer propaganda política ou difundir opiniões favoráveis ou contrárias a qualquer partido ou coligação, seus órgãos, representantes ou candidatos, ressalvada, quanto às estações de radiodifusão, a propaganda gratuita de que trata esta lei.
Lei n. 8.713, de 30 de setembro de 1993 – estabelece normas para as eleições de 3 de outubro de 1994:
[...]
Art. 66. A partir da escolha de candidatos em convenção, é vedado à emissora, na sua programação normal:
I – transmitir pesquisa ou consulta de natureza eleitoral em que seja possível ou evidente a manipulação de dados;
II – utilizar trucagem, montagem ou outro recurso de áudio ou vídeo, ou produzir ou veicular programa, que possa degradar ou ridicularizar candidato, partido ou coligação;
III – veicular propaganda política ou difundir opinião favorável ou contrária a candidato, partido ou coligação, ou seus órgãos ou representantes.
Parágrafo único. A não-observância do disposto neste artigo enseja a suspensão das transmissões da emissora por uma hora no mesmo horário em que a infração foi cometida, dobrado o tempo em caso de reincidência.
Art. 67. As emissoras de rádio e televisão ficam obrigadas a dar tratamento equânime a todos os candidatos em sua programação normal e seus noticiários.
§ 1º A manifesta preferência, na programação normal de emissora de rádio ou televisão, em favor de algum candidato ou em detrimento de outro, acarretará a suspensão das transmissões da emissora por um dia, por determinação da Justiça Eleitoral mediante denúncia de partido político, de candidato, ou do Ministério Público, ficando o responsável pela empresa sujeito às penalidades previstas no art. 323 do Código Eleitoral, e multa de cinco mil a dez mil UFIR.
§ 2º A reincidência implica a duplicação da penalidade aplicada nos termos deste artigo.
Lei n. 9.100, de 29 de setembro de 1995 – estabelece normas para a realização das eleições municipais de 3 de outubro de 1996, e dá outras providências:
[...]
Art. 64. A partir de 1º de julho de 1996, é vedado às emissoras, em sua programação normal e noticiário:
I – transmitir, ainda que em forma de entrevista jornalística, imagens de realização de pesquisa ou qualquer outro tipo de consulta popular de natureza eleitoral, em que seja possível a identificação do entrevistado, ou manipulação de dados;
II – utilizar trucagem, montagem ou outro recurso de vídeo ou áudio, ou produzir ou veicular programa que possa degradar ou ridicularizar candidato, partido ou coligação;
III – veicular propaganda política ou difundir opinião favorável ou contrária a candidato, partido ou coligação, ou seus órgãos ou representantes;
IV – dar tratamento privilegiado a candidatos, partidos ou coligações;
V – veicular ou divulgar filmes, novelas, minisséries ou qualquer outro programa que faça alusão ou crítica que prejudique candidato, partido político ou coligação, mesmo que de forma dissimulada.
§ 1º A não observância do disposto neste artigo sujeitará o responsável pela empresa às penalidades previstas no art. 323 do Código Eleitoral e a multa de 10.000 a 20.000 UFIR, além da suspensão das transmissões da emissora, conforme o disposto no art. 59 (Revogado pela Lei n. 9.504, de 1997).
§ 2º A reincidência implica a duplicação da penalidade.
§ 3º Incorre nas sanções deste artigo a emissora que, nos sessenta dias que antecederem a realização do pleito, transmitir programa apresentado ou comentado por candidato ou divulgar nome de programa, ainda quando preexistente, se coincidente com variação nominal adotada por candidato.
A Lei n. 9.504, de 30 de setembro de 1997, editada em caráter permanente, dedicou capítulo específico à propaganda eleitoral na imprensa escrita e outro àquela veiculada por meio de rádio e televisão.
No que se refere aos jornais impressos, embora a lei apenas regulamente a propaganda paga, as resoluções do Tribunal Superior Eleitoral editadas a partir do ano de 2002 fizeram inserir dispositivo que admite
a divulgação de opinião favorável a candidato/a, a partido político ou a coligação pela imprensa escrita, mas os abusos e os excessos, assim como as demais formas de uso indevido do meio de comunicação, serão apurados nos termos do art. 22 da Lei Complementar n. 64, de 1990 [Resolução-TSE n. 20.562, de 2 de março de 2002].
Esse dispositivo é originário de entendimento sedimentado pela Corte Superior que distingue os limites entre a atividade jornalística expressa por mídia escrita daquela veiculada por rádios e televisões.
A construção jurisprudencial considera que as restrições impostas aos jornais são menos severas por conta das características intrínsecas ao exercício dessa atividade, como se extrai de excerto do voto do ministro Fernando Neves, relativo à eleição de 2000:
Quando se trata de publicação em veículo impresso de comunicação, para usar a terminologia adotada pelo constituinte, de propriedade de empresa privada, é diferente, na medida em que a legislação eleitoral não impede que um jornal defenda uma ou outra linha doutrinária. Daí por que considero que os veículos impressos de comunicação podem assumir posição em relação aos pleitos eleitorais e a seus participantes, sem que tal, por si só, caracterize propaganda eleitoral ilícita [TSE. Recurso Especial Eleitoral. Ac. n. 18.802, de 8.2.2001. Rel. Min. Fernando Neves da Silva].
Portanto, entende-se que esse meio – mídia impressa – tem alcance limitado a um número restrito de pessoas e suas informações só estão disponíveis àqueles que voluntariamente a isso se propõem. Ademais, trata-se de ramo de exploração comercial privada, fugindo ao controle governamental, e que, por tal motivo, pode atuar com margem de liberdade distinta daquela observada pelas rádios e televisões.
Por outro lado, diverso é o enfoque que se empresta ao poder de influência de emissoras de rádio e televisão.
Para esses meios de comunicação, vigem severas restrições à programação usual, reacendendo, a cada pleito, a discussão acerca da limitação à liberdade de expressão que deve ser assegurada à imprensa em um Estado Democrático de Direito.
O texto legal assim dispõe:
Art. 45. A partir de 1º de julho do ano da eleição, é vedado às emissoras de rádio e televisão, em sua programação normal e noticiário:
I – transmitir, ainda que sob a forma de entrevista jornalística, imagens de realização de pesquisa ou qualquer outro tipo de consulta popular de natureza eleitoral em que seja possível identificar o entrevistado ou em que haja manipulação de dados;
II – usar trucagem, montagem ou outro recurso de áudio ou vídeo que, de qualquer forma, degradem ou ridicularizem candidato, partido ou coligação, ou produzir ou veicular programa com esse efeito;
III – veicular propaganda política ou difundir opinião favorável ou contrária a candidato, partido, coligação, a seus órgãos ou representantes;
IV – dar tratamento privilegiado a candidato, partido ou coligação;
V – veicular ou divulgar filmes, novelas, minisséries ou qualquer outro programa com alusão ou crítica a candidato ou partido político, mesmo que dissimuladamente, exceto programas jornalísticos ou debates políticos;
VI – divulgar nome de programa que se refira a candidato escolhido em convenção, ainda quando preexistente, inclusive se coincidente com o nome do candidato ou com a variação nominal por ele adotada. Sendo o nome do programa o mesmo que o do candidato, fica proibida a sua divulgação, sob pena de cancelamento do respectivo registro.
§ 1º A partir do resultado da convenção, é vedado, ainda, às emissoras transmitir programa apresentado ou comentado por candidato escolhido em convenção.
É claro na norma que a atividade jornalística no rádio e na televisão – e não só essa, já que o artigo atinge programas de entretenimento – é limitada, nos três meses que antecedem o pleito, com fundamento na proteção à legitimidade da eleição.
A doutrina especializada manifesta sua preocupação com a questão (AMARAL, 2002, p. 209):
A ação da televisão, intervindo no andamento do processo eleitoral, manifesta-se, contemporaneamente, não apenas mediante seus noticiários (telejornais) – nos quais políticos, partidos e temas são privilegiados ou omitidos –, ou debates, mesas-redondas e programas similares, com convidados selecionados segundo os interesses políticos da empresa, mas, igualmente, com a mesma eficiência persuasiva, em seus programas de entretenimento, como os humorísticos, as novelas e minisséries, também usados para ridicularizar adversários ou temas.
Alexis de Tocqueville, na sua obra datada de 1835 (1998, p. 141), já reconhecia o poder que a imprensa detém na influência do povo:
A liberdade de imprensa não faz sentir seu poder apenas sobre as opiniões políticas, mas ainda, sobre todas as opiniões dos homens. Não modifica somente leis, mas os costumes.
Por outro lado, o mesmo autor (1998, p. 141) defende a importância da liberdade de expressão em um Estado Democrático:
Num país onde reina ostensivamente o dogma da soberania do povo, a censura não é apenas um perigo, mas ainda, um grande absurdo. Quando se concede a cada um o direito de governar a sociedade, é necessário reconhecer também a sua capacidade de escolher entre as diferentes opiniões que agitam seus contemporâneos e de apreciar os diferentes fatos cujo conhecimento pode guiá-los. A soberania de um povo e a liberdade da imprensa são pois, duas coisas inteiramente correlatas. A censura e o voto universal, pela contrário, são duas coisas que se contradizem e não podem encontrar-se muito tempos nas instituições políticas de um mesmo povo.
Por tal ótica é que se questiona o impedimento a que informações, dados, ou mesmo a opinião de comentaristas especializados cheguem ao eleitorado trazendo elementos que possam, sim, alterar sua vontade, na medida em que esclarecem e informam a respeito da conduta do candidato.
A doutrina constitucional assim trata da importância de assegurar-se a liberdade de expressão aos organismos midiáticos (MORAES, 2002, p. 677):
O direito de receber informações verdadeiras é um direito de liberdade e caracteriza-se essencialmente por estar dirigido a todos os cidadãos, independentemente de raça, credo ou convicção político-filosófica, com a finalidade de fornecimento de subsídios para a formação de convicções relativas a assuntos públicos.
A proteção constitucional às informações verdadeiras também engloba aquelas eventualmente errôneas ou não comprovadas em juízo, desde que não tenha havido comprovada negligência ou má-fé por parte do informador.
A Constituição Federal não protege as informações levianamente não verificadas ou astuciosas ou propositadamente errôneas, transmitidas com total desrespeito à verdade, pois as liberdades públicas não podem prestar à tutela de condutas ilícitas.
A proteção constitucional à informação é relativa, havendo a necessidade de distinguir as informações de fatos de interesse público, da vulneração de condutas íntimas e pessoais, protegidas pela inviolabilidade à vida privada, e que não podem ser devassadas de forma vexatória ou humilhante.
Jean François Revel faz importante distinção entre a livre manifestação de pensamento e o direito de informar, apontando que a primeira deve ser reconhecida inclusive aos mentirosos e loucos, enquanto o segundo, diferentemente, deve ser objetivo, proporcionando a informação exata e séria.
O campo de interseção entre fatos de interesse público e vulneração de condutas íntimas e pessoais é muito grande, quando de trata de personalidades públicas
Nessa mesma linha é a doutrina de Pedro Roberto Decomain (2004, p. 273) ao defender a possibilidade da veiculação de crítica a candidatos em programas jornalísticos:
É preciso distinguir, então, até para compatibilizar os dois dispositivos, a crítica da pura e simples difusão de opinião contrária a candidato, partido ou coligação.
A crítica será o comentário a respeito de fato envolvendo o candidato, manifestando aspectos negativos desse fato. Já a simples difusão de opinião contrária ao candidato significa apenas dizer, de algum modo, que sua candidatura tem essa ou aquela desvantagem, ou não seria recomendável por essa ou aquela razão. A crítica, simplificando, é a análise de um fato concreto envolvendo o candidato. A opinião desfavorável representará apenas o pensamento da própria emissora, ou de agente seu, que a leva ao ar, a respeito da candidatura. O comentário sobre o fato, ainda que para destacar aspectos negativos dele, esse é possível. Mas a pura manifestação contra a candidatura, o partido, ou a coligação, o que significa opinião contrária a eles, essa é vedada.
Com efeito, a Justiça Eleitoral já tem se posicionado para restringir somente os comprovados excessos, garantindo a defendida liberdade de expressão, como se vê:
Representação. Comentário transmitido por meio de rádio durante período eleitoral.
A liberdade de imprensa constitui garantia constitucional, e os jornalistas podem evidentemente manifestar sua opinião sobre debate entre os candidatos realizado por meio de rede nacional de televisão, porque tudo que melhore a informação dos eleitores é útil para o aperfeiçoamento da vida política nacional.
Não obstante isso, o Estado deve podar os excessos cometidos em nome da liberdade de imprensa sempre que possam comprometer o processo eleitoral.
Quando, no período que antecede o segundo turno da eleição presidencial, o jornalista falando por rádio (mídia que propaga idéias mas também transmite emoções), vê um candidato com óculos de lentes cor de rosa, e faz a caricatura do outro com expressões que denigrem (“socialismo deformado”, “populismo estadista”, “getulismo tardio”), a liberdade de imprensa é mal utilizada, e deve ser objeto de controle.
Representação julgada procedente. [TSE. Rel. Min. Ari Pargendler. Acórdão n. 1.256, de 17.10.2006.]
Propaganda eleitoral. Artigo 45, III e V, da Lei n. 9.504/97. Comentário em programa jornalístico.
1. Não malfere a disciplina da Lei n. 9.504/1997 a opinião de comentarista político feito em programa jornalístico em torno de notícia verídica alcançando determinado candidato, partido ou coligação.
2. A liberdade de imprensa é essencial ao estado democrático e a manifestação dos jornalistas sobre determinados fatos, comentando as notícias do dia, embora subordinada à liberdade de expressão e a comunicação ao princípio da reserva legal qualificada, não pode ser confundida com o disposto no art. 45, III, da Lei n. 9.504/1997.
3. Agravo regimental desprovido. [TSE. Ac. n. 1.000, de 29.8.2006. Rel. Min. Carlos Alberto Menezes Direito.]
Entretanto, o autor Wolney Ramos (2005, p.141), citado anteriormente, ressalta outros pontos controvertidos:
Alguns pontos, entretanto, ainda são discutidos, principalmente o espaço dedicado aos candidatos em campanha, onde os canais de divulgação privilegiam os primeiros colocados em detrimento dos demais. Entendemos, porém, que como compete à imprensa noticiar o que acontece e é de interesse da sociedade, é desta forma, perfeitamente admissível e coerente que se dedique maior espaço para os candidatos que disputam os primeiros lugares na preferência popular ou para os fatos que são de maior interesse para o público. Nenhum candidato deve ser excluído da cobertura feita pelos veículos de comunicação social, mas ele deve ser noticiado conforme o espaço que realmente ocupa no processo eleitoral, nem mais, nem menos.
Assim, como se vê, o equilíbrio entre a garantia da liberdade de expressão e a proteção à legimitidade da eleição é tênue e continuamente alvo de discussões teóricas e judiciais.
As discussões sobre a matéria são, de fato, justificáveis.
De um lado temos o direito à informação, à livre expressão do pensamento como corolário imprescindível a uma sociedade que se considera democrática. De outro, há a imperiosa necessidade de assegurar a legitimidade e a normalidade do pleito, livrando-o de quaisquer influências que possam desequilibrar a disputa – outro dos pilares do Estado Democrático de Direito.
É inegável a influência que a mídia – em especial rádio e televisão – tem sobre a população, sendo capaz de alterar opiniões, preferências, linguagem e até comportamentos sociais, o que tem servido de justificativa para a imposição de limites à sua atuação no período eleitoral.
Entretanto, é importante distinguir a atuação midiática com contornos tendenciosos ou francamente partidários a uma ou outra linha daquela que se insere na disseminação de informações reais e fundamentadas a provocar a reflexão do eleitorado.
À imprensa deve ser garantido o papel que a sociedade lhe impõe e que o jornalismo responsável exerce com competência: o de informar com seriedade e imparcialidade, devendo o Poder Judiciário agir com firmeza para coibir a atuação parcial e excessiva.
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______. Tribunal Superior Eleitoral. Acórdão n. 1.256, de 17.10.2006. Rel. Min. Ari Pargendler. Publicado em Sessão, em 17.10.2006.
______. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso Especial Eleitoral. Acórdão n. 18.802, de 8.2.2001. Rel. Min. Fernando Neves da Silva. Revista de Jurisprudência do TSE, v. 12, t. 4. 337 p.
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DECOMAIN, Pedro Roberto. Eleições – comentários à Lei n. 9.504/1997. 2. ed. São Paulo: Dialética, 2004. 273 p.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 11. ed. São Paulo: Atlas Jurídico, 2002. 835 p.
RAMOS, Wolney. Regime jurídico da propaganda política. São Paulo: Companhia Mundial de Publicações, 2005. 300 p.
TOCQUEVILLE, Alexis. A democracia na América. 4. ed. São Paulo: Itatiaia, 1998. 597 p.
1 Art. 220. A manifestação do pensamento, a criação, a expressão e a informação, sob qualquer forma, processo ou veículo não sofrerão qualquer restrição, observado o disposto nesta Constituição.
§ 1º Nenhuma lei conterá dispositivo que possa constituir embaraço à plena liberdade de informação jornalística em qualquer veículo de comunicação social, observado o disposto no art. 5º, IV, V, X, XIII e XIV.
[...]
2 Lei n. 1.164, de 24 de julho de 1950:
[...]
Art. 129. São assegurados aos eleitores os direitos e garantias de exercício do voto, nos termos seguintes:
1) ninguém poderá impedir ou embaraçar o exercício de sufrágio;
2) nenhuma autoridade poderá, desde cinco dias antes e até quarenta e oito horas depois do encerramento da eleição, prender ou deter qualquer eleitor, salvo em flagrante delito ou em virtude de sentença criminal condenatória por crime inafiançável;
3) desde quarenta e oito horas antes, até vinte e quatro horas depois da eleição, não se permitirá propaganda política mediante radiodifusão, comícios ou reuniões públicas;
4) os membros das mesas receptoras e os fiscais de partido, durante o exercício das suas funções, não poderão ser detidos ou presos, salvo o caso de flagrante delito; da mesma garantia gozarão os candidatos desde quinze dias antes da eleição;
5) é proibida, durante o ato eleitoral, a presença de força pública, no edifício em que funcionar a mesa receptora, ou nas mediações, observado o disposto no art. 83, parágrafo único;
6) a realização de qualquer ato de propaganda partidária ou eleitoral, que deva ter lugar em recinto aberto, fica apenas subordinada a comunicação por ofício ou telegrama à autoridade competente, que somente poderá designar o local para a reunião, contanto que, assim procedendo, não a fruste ou impossibilite;
7) é vedado aos jornais oficiais, estações de rádio e tipografias de propriedade da União, dos Estados, Distrito e Territórios federais, municípios, autarquias e sociedades de economia mista, a propaganda política favorável ou contrária a qualquer cidadão ou partido;
8) as estações de rádio, mencionadas no inciso, precedente, nos quinze dias anteriores a uma eleição, proporcionarão meia hora diária de irradiação aos órgãos da Justiça Eleitoral, para a divulgação de esclarecimentos referentes ao processo eleitoral.
3 Art. 130. As estações de rádio, com exceção das referidas no artigo anterior e das de potência inferior a dez kilowats, nos noventa dias anteriores às eleições gerais de todo o País ou de cada circunscrição eleitoral, reservarão diariamente duas horas à propaganda partidária, sendo uma delas pelo menos à noite, destinando-as, sob rigoroso critério de rotatividade, aos diferentes partidos, mediante tabela de preços iguais para todos.
* Especialista em Direito Constitucional, Analista Judiciária do TRESC.
Publicado na RESENHA ELEITORAL - Nova Série, vol. 17, 2010.
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